Что такое агломерация и как определяют ее границы в научных работах?

Под городской агломерацией (далее – ГА) понимают «систему территориально сближенных и экономически взаимосвязанных населенных мест, объединенных устойчивыми трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями, общей социальной инфраструктурой». Различают моноцентрические (рис. 1), сформировавшиеся вокруг одного крупного города-ядра, и полицентрические агломерации, имеющие несколько городов-ядер.

Рисунок 1 – Пример моноцентрической агломерации

Долгие годы в российской практике термин городская агломерация использовался в узких кругах как объект научных исследований. Принципы и методы выделения ее границ обширны, в каждом крупном научном труде имеется свой индивидуальный подход к определению. Однако, в той или иной мере имеются фундаментальные пересекающиеся правила делимитации, к которым относятся:

• выделение границ по временным изохронам (к примеру, 2-ух часовая транспортная доступность до центра ядра агломерации);
• целостность и неразрывность территории;
• проведение границ с учетом административно-территориального и муниципального устройства;
• интенсивные экономические и культурно-бытовые связи (маятниковая миграция как основа фактора).

Национальный проект «Безопасные и качественные дороги»

В конце 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт  приоритетного  проекта  «Безопасные и качественные дороги», основной целью которого является приведение в нормативное состояние дорожной сети 34 городских агломераций в РФ с населением свыше  500 тыс. человек в каждой и снижение в указанных городских агломерациях мест концентрации дорожно-транспортных происшествий, что дает внушительный импульс для работы над трансформацией транспортных систем территорий городских агломераций на федеральном уровне. На конец 2022 г. в рамках национального проекта «Безопасные и качественные дороги» (далее НП БКД) участвуют 105 городских агломераций.

Основными критериями выделения агломераций под цели НП БКД являются следующие:

- статус города-ядра как административного центра субъекта РФ;

- численность населения свыше 200 тыс. человек;

Помимо всего прочего с 2025 г. планируется учесть еще 51 городскую агломерацию с общей численностью населения от 100 тыс. до 200 тыс. человек.

Как правило, в состав таких городских агломераций входят городской округ, представленный ядром, и группировка нескольких приграничных муниципальных образований вокруг, выступающие в роли территорий-спутников.

С момента начала действия приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» территории и границы городских агломераций начали формироваться в быстром темпе как новые единицы административного устройства без определенной, обоснованной и нормативно утвержденной методики, для которых стала необходимым подготовка документов транспортного планирования. Данный фактор послужил появлению проблем в части научной обоснованности данных границ при разработке настоящих документов.

Проблемы в определении границ ГА в рамках НП БКД.

Первая и одна из самых значимых проблем – это выделение нескольких городских агломераций в границах одной. Самыми яркими примерами из утвержденного списка НП БКД можно выделить Яблоновскую и Краснодарскую городские агломерации (рис. 2), Саратовскую и Энгельскую ГА.

Рисунок 2 – Расположение Яблоновского и Краснодара 

Фактически, это одна агломерация – Краснодарская, представленная городом Краснодаром в виде ядра и спутниками, в число в которых входит город Яблоновский, который граничит с Краснодаром, т.е. находится в непосредственной близости. Причинами такого выделения может служить принадлежность к разным субъектам РФ (Краснодарский край и Республика Адыгея). Однако, агломерации городов федерального значения в России также территориально распространены на как минимум два субъекта РФ (к примеру, Санкт-Петербург и Ленинградская область), что на данный момент не вызывает никаких административных проблем с выделением таких границ. Подобная проблема наблюдается в Саратовской агломерации, где г. Энгельс имеет статус отдельной ГА, в то время как Саратов и Энгельс – это единая транспортная система, разделенная р. Волгой, имеющяя связи в виде двух крупных автомобильных мостов и одного железнодорожного.

К аналогичному спортному моменту относятся Иркутская и Ангарская городские агломерации, которые также на данный момент выделяются раздельно, хотя фактически Ангарск равным образом является городом-спутником Иркутской агломерации, находясь на расстоянии в 38 км между центрами городов и в 45-60 минутной транспортной доступности (рис. 3).

Рисунок 3 – Расположение Иркутска и Ангарска

В данном примере лишь можно поднять спор о том, считается ли данная агломерация моноцентрической или полицентрической, что является предметом другой научной работы. Однако, остается фактом, что эти два города относятся к одной городской агломерации. При том что по НП БКД правильно выделяются другие полицентрические агломерации, такие как: Самарско-Тольяттинская и Старооскольско-Губкинская.

Похожая ситуация наблюдается в Нижегородской городской агломерации, где по НП БКД Дзержинск выделяется ядром отдельной ГА, хотя он находится на расстоянии 32 км (от центра до центра) и в 40-55 минутной транспортной доступности (рис. 4).

Рисунок 4 – Расположение Дзержинска и Нижнего Новгорода

Также, можно выделить Набережно-Челнинскую и Нижнекамскую агломерации в единый состав, города Владикавказ, Назрань и Магас – в одну Владикавказскую, можно подисскутировать об объединении в целую Ростовской, Шахтинской и Таганрогской агломераций, т.к. по некоторым признакам это одна ГА (к примеру, ядра этих агломераций находятся в 60-90 минутной транспортной доступности). 

Игнорирование данной проблемы (в определении границ, состава ГА) привело к разделению целостных взаимосвязанных территорий. В то время как в документах транспортного планирования должны решаться проблемы на связи двух крупных центров в составе одной агломерации (Ангарск – Иркутск, Энгельс – Саратов и т.д.), производится разделение, дробление этих территорий фиктивными границами и поиск мелких решений, как правило, на уровне этого крупного центра (отдельно для Иркутска и отдельно для Ангарска), таким образом, упуская основную суть работы.

С точки зрения экономической эффективности в рамках разработки документов транспортного планирования дешевле обойдется подготовка документов для одной крупной агломерации, нежели проводить разработку документов для двух соседствующих ГА, что отражается в двойном: анализе территории, проведении натурных обследований и подготовке транспортной модели.

Вторая проблема – это выделение в статусе агломераций территорий в действительности таковыми не являющимися. К таким агломерациям были отнесены города не имеющие спутников, т.е. некоторые ГА по перечню НП БКД имеют в составе лишь город-ядро и никаких других крупных населенных мест.

Примерами таких агломераций выступают территории, находящиеся на Крайнем Севере, которые помимо главного города в своей округе не имеют никаких других крупных населенных мест, кроме нескольких деревень с численностью населения не более 500 чел, это: Ханты-Мансийская (рис. 5), Нарьян-Марская, ГА г. Анадырь, Салехардская. Предполагается, что данные агломерации были выделены по принципу наличия статуса города-ядра как административного центра субъекта РФ, чтобы данный регион имел дополнительные возможности при участии в национальном проекте.

Рисунок 5 – город Ханты-Мансийск

Наличие данной проблемы обязывает органы исполнительной власти подготавливать документы транспортного планирования одинаковые по своему составу и сути для территорий агломерации и городского округа, в то время как их границы приблизительно совпадают, т.к. отсутствуют города-спутники, которые в основе своей создают постановку проблем и задач ГА на связи ядро-спутник. 

Третья проблема заключается в разрыве границ агломерации на отдельные, нецельные территории. Как, к примеру, было в рамках разработки документов транспортного планирования Брянской городской агломерации (рис. 6), состав которой был утвержден согласно распоряжению Правительства Брянской области от 19 августа 2019 года № 175-рп «О перечне муниципальных образований, включенных в состав Брянской городской агломерации», где территории Карачевского и Дятковского городских поселений являлись эксклавами по отношению к остальной территории ГА, что в рамках разработки создают трудности для подготовки мероприятий для буферных зон, которые не входят в состав ГА.

Рисунок 6 – Границы Брянской городской агломерации согласно распоряжению Правительства от 19.08.2019 г.

Позднее, в начале декабря 2022 года, состав Брянской ГА был изменен и значительно расширен, имеющийся недочет был устранен, однако, действующие документы транспортного планирования теперь нуждаются в актуализации по новым границам (рис. 7). 

Рисунок 7 - Границы Брянской городской агломерации согласно распоряжению Правительства от 01.12.2022 г.

Четвертая проблема менее явная, однако весьма весомая – неправильное определение предела границ агломерации, связанное с захватом населенных пунктов, которые фактически не относятся к спутникам, либо наоборот – невключение населенных мест, часть жителей которых тесно взаимосвязана с ядром агломерации. Для решения этой проблемы имеется два важных аспекта к разработке, которыми на данный момент не оперирует административный ресурс: 

• теоретическая база, т.е. определение принципов и методов, по которым происходит отбор городов-спутников (допустим, в течение недели каждый второй житель должен посещать ядро ГА, двухчасовая изохрона транспортной доступности до центра ядра, абсолютные значения по количеству перемещений между ядром и спутником). На данный момент этот вопрос открыт, т.к. в рамках научных исследований нет четких правил, которыми бы пользовались все специалисты, научные сотрудники и т.д.;
• практическая составляющая, в рамках которой происходит разработка научно-исследовательской работы по определению границ ГА по утвержденной методике (теоретической базе): анкетирование населения потенциальной агломерации (определение зон влияния ядра), анализ обезличенных данных сотовых операторов, проверка сложившейся транспортной системы путем сбор и анализа исходных данных по перемещению населения (в том числе натурные обследования, данные перевозчиков), анализ результатов ранее проведенных научных работ по теме.

Поправки в Градостроительный кодекс РФ

В конце октября 2022 г. Минстроем РФ была активирована процедура по внесению изменений в Градостроительный кодекс РФ, основная суть которых это введение: 

• определения понятия агломерация, под которой понимается совокупность территорий смежных субъектов РФ, муниципальных образований (МО) и (или) их частей, объединенных социальными, трудовыми, экономическими, производственными, рекреационными и транспортными связями;
• инструментов территориального планирования для агломераций, проектом закона предлагается использовать схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ (для агломераций, находящихся на территории двух и более субъектов РФ) и схемы территориального планирования двух и более МО, а также их содержание, порядок их подготовки, согласования и утверждения. 

При этом утверждение порядка определения границ агломераций будет полномочием органов исполнительной власти субъектов РФ. Однако, в данных поправках в кодекс отсутствует сама методика, кроме определения термина городской агломерации. Согласно нему очевидно только то, что агломерация может состоять из муниципальных образований и (или) их частей, между тем отсутствуют методика оценки социальных, трудовых, экономических, производственных, рекреационных и транспортных связей. Необходима установка конкретных относительных и абсолютных критериев, по которым будет осуществляться отбор данных МО. К примеру, таковыми могут являться: 

• не менее 25% численности занятого населения города-спутника (населенного места) должно трудиться в границах ядра ГА;
• не менее 50% численности населения спутника в течение недели должно совершать целевые передвижения в ядро агломерации.

Транспортные связи могут быть оценены:

• с помощью анализа абсолютных показателей объема пассажиропотока на сформированной сети пригородных маршрутов общественного транспорта (градация оценки объемов осуществляется в зависимости от размера ядра ГА);
• при наличии суточной неравномерности, разницы в интенсивности движения транспортных средств в утренний и вечерний часы-пик на вылетных магистралях между ядром и городом-спутником.

Вышеперечисленные показатели возможно определить только путем сбора и анализа исходных данных, собранных методом натурных обследований, социологического опроса, изучения данных сотовых операторов.

Таким образом, на сегодняшний день отсутствует обоснованная, сформулированная методика определения границ городских агломераций в рамках организационной структуры, административного аппарата РФ. Только после ее внедрения возможно (необходимо) инициирование исполнительными органами субъектов РФ разработки научно-исследовательских работ для каждого крупного (возможно, большого – свыше 100 тыс. жителей) города по определению границ территорий городских агломераций для целей последующего транспортного планирования.